finanças regionais
Em 1976, quando se iniciou a nova fase de autonomia administrativa e financeira dos Açores e da Madeira, não havia grande experiência de descentralização em Portugal, facto que se veio a reflectir na forma como os sucessivos governos encararam a tarefa de afectar responsabilidades e recursos a estas regiões. Para um tratamento breve da evolução da administração autonómica dos dois arquipélagos, que remonta a 1895, refere-se a introdução da obra de Medeiros e Silva (1997).
No processo de descentralização administrativa e financeira, no que respeita às Regiões Autónomas, podem identificar-se dois marcos importantes: o programa de recuperação financeira da Região Autónoma da Madeira (PRFRAM) e a publicação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (LFRA).
Os primeiros passos no sentido do estabelecimento da nova autonomia administrativa e financeira das regiões autónomas portuguesas são dados em 1976, com a publicação da Constituição e do Estatuto de cada uma das regiões.
A Constituição previa a criação das duas regiões com regime político-administrativo próprio. Os estatutos político administrativos, inicialmente publicados como estatutos provisórios, em 1976, depois como definitivos, em 1987 para o caso dos Açores e 1991 para o caso da Madeira, definiam as competências e os recursos afectos às regiões. Tratou-se de um quadro legal que, embora definindo claramente princípios gerais, deixou muitas lacunas quer no campo da definição de competências como, e especialmente neste, no campo dos recursos afectos.
A experiência veio a demonstrar que, neste contexto, foi mais fácil transferir competências do que as fontes de receita necessárias ao seu normal financiamento. Resultaram daí muitas indefinições e os previsíveis confrontos entre autoridades regionais e autoridades centrais, conforme documentam Fortuna e Couto (1994), Barbosa et al (1995), Franco (1995a e b), Ferreira (1996), Fortuna e Couto (1997).
Raul Gomes dos Santos (2000), primeiro Secretário Regional das Finanças de um Governo dos Açores da nova era da autonomia, a este propósito, refere que «É uma história feita de muitos fenómenos políticos e de poucas fórmulas. Muita vontade política e pouca ciência. Parece contraditório, mas é verdade; onde deviam estar razões, quantidades, números, certezas, estiveram vontades quantas vezes meramente pessoais e até humores daqueles a quem competia a decisão». Continua o mesmo autor, «As transferências do Estado para a Região nunca obedeceram a critérios económicos, nunca foi calculado o seu impacto real na economia regional, nem sequer os seus efeitos perversos. Como também, nunca foi cumprido integralmente o conjunto de leis aplicáveis: nem a Constituição; nem o Estatuto Provisório. A tudo isto se sobrepôs a vontade política. Nestes primeiros tempos não existem estudos mas sim palpites... A divergência entre o que se encontrava legalmente estipulado e o que foi concretizado foi, em boa verdade, muito pronunciada. Muito era o que estava previsto e era desejado, muito pouco deixou o Governo Central que se concretizasse. Nos primeiros anos, o Governo Central não pagava e com dificuldade transferia poderes».
Este comentário realça o problema da efectiva entrega às regiões das receitas preconizadas nos respectivos estatutos e o que alguns entendiam dever ser o reflexo da solidariedade nacional, através da transferência dos montantes necessários para suprir as insuficiências dos recursos próprios para um processo de crescimento convergente.
As receitas que deviam pertencer às regiões mas que, supostamente, não lhes eram entregues, estavam associadas a receitas de contabilização difícil dado compreenderem todas aquelas geradas e cobradas nas regiões ou que, não sendo cobradas nas regiões resultam de actividades nelas desenvolvidas.
Os estatutos provisórios das regiões autónomas (Decreto-lei n.o 318-B/76 e Decreto-lei n.o 427-D/76 para o caso dos Açores e Decreto-lei n.o 318-B/76 e Decreto-lei n.o 427-D/76 para o caso 318-D/76 e 427-F/76 para o caso da Madeira) estabelecem que constituem receitas das regiões, para além de outras, o produto dos impostos, taxas e adicionais nelas cobradas. Estabelecem também que as regiões participarão dos benefícios decorrentes de tratados e acordos internacionais que, directamente, lhes digam respeito. É ainda estabelecido que, de harmonia com o princípio da solidariedade nacional, as regiões receberão apoio financeiro do Estado, ou para o mesmo contribuirão com parte das suas receitas, conforme anualmente estabelecido pelo Orçamento do Estado. Os Estatutos político-administrativos das regiões (Lei n.o 9/87 para o caso dos Açores e Lei n.o 13/91 para o caso da Madeira) mantêm a enumeração das fontes de receita mas clarificam que também constituem receita das regiões os impostos incidentes sobre mercadorias a elas destinadas mas liquidadas fora dos respectivos territórios, bem como outros impostos que devam pertencer-lhes nomeadamente em função do lugar de ocorrência do facto gerador da obrigação de imposto.
Tratava-se de um problema de solução difícil que, provavelmente por esta razão, não encontrou solução consensual mesmo depois de publicada a primeira lei de regulação das relações financeiras entre o Estado e as regiões autónomas. No caso dos Açores acrescia ainda a reivindicação de que, para além destas receitas, uma parcela maior das que resultavam dos acordos militares com franceses e norte-americanos (Base de rastreio de submarinos, das Flores, no primeiro caso, e base militar das Lajes da Terceira, no segundo) devia ser afecta à Região.
Independentemente dos conflitos relativamente ao cálculo das receitas próprias das regiões autónomas, rapidamente se esbateu a ideia de que estas poderiam, no contexto do final do século XX, ser auto-suficientes em recursos financeiros para cumprir com a obrigação de prestação de serviços públicos e com a promoção do desenvolvimento.
As transferências do Orçamento do Estado seriam sempre indispensáveis, sob pena de não se concentrarem nestas regiões os recursos necessários para que pudessem acompanhar o desenvolvimento do resto do país.
Não havendo critérios estabelecidos para a determinação das transferências justificadas pela solidariedade nacional, foram ensaiadas várias metodologias ao longo dos anos.
Segundo Raul Gomes dos Santos (Intervenção transcrita no Açoriano Oriental de 29 de Novembro de 1994 a páginas 6 e 7), nos dois primeiros anos de funcionamento da autonomia, o financiamento dos défices orçamentais era feito a partir de uma regra que atribuía aos Açores transferências com base num regime de capitação sobre o défice do Orçamento do Estado. Esta regra é depois substituída por outra baseada na capitação das despesas públicas, excluindo os encargos gerais da nação com a justiça, os negócios estrangeiros, a defesa e a Presidência da República, cujos serviços nunca foram regionalizados. A partir de 1980, deixa de haver qualquer regra para a determinação das transferências que passaram a ser objecto de decisão discricionária por altura da elaboração do Orçamento do Estado.
Dada a exiguidade das receitas próprias, e confrontadas com fortes restrições de financiamento por parte do Orçamento do Estado, as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira reverteram para outras fontes de financiamento como é o caso do endividamento. Os Açores, dispondo de financiamento por contrapartida das bases militares, até 1992, retardaram o recurso ao endividamento com excepção do empréstimo contraído para apoio à recuperação do sismo que afectou as ilhas do grupo central, em 1980. A partir de 1988, dada a necessidade de tirar partido do co-financiamento comunitário, os Açores, tal como a Madeira, vêm-se obrigados a utilizar esta forma de financiamento.
Qualquer uma das regiões acabou, mesmo com as transferências do Orçamento do Estado, por ser confrontada com défices orçamentais persistentes. À insuficiência das receitas próprias para cobrir as responsabilidades de despesa juntava-se a insuficiência das transferências.
Ao longo de todo o novo período autonómico as receitas próprias nunca foram suficientes para cobrir as obrigações de despesa corrente e de investimento. Mesmo considerando apenas as despesas correntes, só em 1977, 1978, 1979 e 1986 as receitas próprias foram suficientes para cobrir as obrigações (Furtado, 2000). Nos primeiros anos a administração regional ainda estava incompleta e 1986 é o ano em que se altera a forma de arrecadação do IVA, adoptando-se a regra da capitação.
O parecer do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1993 do Governo Regional dos Açores refere que «Na actual situação, o montante das transferências orçamentais está largamente dependente da negociação política anual e cria incertezas grandes para os decisores orçamentais regionais... Mas, se a incerteza quanto ao volume dos recursos que vão ser postos à disposição da Região constitui já um limite importante da autonomia orçamental, não se pode ignorar o limite que resulta de a Região ter de suportar consequências de opções orçamentais de despesa que são tomadas no exterior, como sucede, designadamente, com o regime remuneratório da função pública, que o princípio da igualdade exige que seja aplicado na íntegra na Região» (p. 19)
As insuficiências do sistema de determinação das transferências do Orçamento do Estado para as Regiões Autónomas veio a evidenciar-se com a assinatura, em 1989, entre o Governo Central e o Governo Regional da Madeira, do «Programa de Recuperação Financeira da Região Autónoma da Madeira» (PRFRAM), para vigorar a partir de 1990.
Mais tarde, ensaiou-se, mas não se concretizou integralmente, acordo semelhante com a Região Autónoma dos Açores (RAA). Em 1998, é publicada a Lei de Finanças das Regiões Autónomas (LFRA, Lei n.o 13/98 de 24 de Fevereiro) que viria a estabelecer um novo marco nas relações financeiras com o Estado.
O momento de assinatura do PRFRAM, em 1990, e a publicação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, em 1998, constituem os dois marcos mais importantes na história das relações financeiras entre os dois níveis de governo.
O PRFRAM introduz, nas relações financeiras entre os dois níveis de governo, compromissos como contrapartida de benefícios recebidos e estabelece uma primeira abordagem formal e objectiva à determinação das transferências anuais ao introduzir uma fórmula de transferências. Esta fórmula viria a ser adoptada mais tarde na Lei de Finanças das Regiões Autónomas, cuja publicação estabelece uma nova fase nas relações financeiras entre o governo central e os governos regionais.
Esta nova fase caracteriza-se: pelo alargamento dos instrumentos ao dispor das autoridades regionais; pela introdução de uma abordagem mais objectiva, embora que facilmente manipulável, à determinação das transferências; pela assunção, por parte das autoridades centrais, de uma parte do stock da dívida acumulada das regiões; pela clarificação de situações de reforço excepcional das transferências e pela correcção do nível de transferências, através da introdução do Fundo de Coesão alimentado em função das transferências.
Segundo Fortuna (2002), da análise da forma como foram definidas as transferências conclui-se que não existe qualquer garantia de que a formulação adoptada promova, nas regiões autónomas, o impacto necessário para a promoção da convergência real, conforme explicitado em alguns artigos da lei. Conclui-se igualmente que não existe qualquer mecanismo que faça corresponder as transferências a necessidades de despesa claramente identificadas.
A aplicação da LFRA veio, desde 1999, o primeiro ano em que entrou em vigor, evidenciar que a fórmula especificada para determinar as transferências não era funcional, revertendo-se sempre para a regra de salvaguarda que estabelecia as transferências em cada ano como sendo os valores do ano anterior corrigidos pela taxa de crescimento das despesas correntes do Orçamento do Estado.
O saneamento, em 2001, de parte das dívidas em atraso no serviço de saúde veio evidenciar a fragilidade do quadro de relacionamento financeiro que, assim, caía mais uma vez nas soluções conseguidas através da negociação política pontual. O orçamento rectificativo de 2001 visou, entre outras coisas, a assunção dos passivos do sistema nacional de saúde, tendo igualmente assumido as dívidas dos serviços regionais em 12 milhões de contos para cada uma das regiões.
Ao longo das últimas duas décadas do século XX, a estrutura das receitas da Região Autónoma dos Açores variou de forma significativa como evidencia o quadro 1. O peso das receitas fiscais estabiliza à volta dos 50% na década de noventa, ao mesmo tempo que desaparecem as contrapartidas dos acordos militares, que chegaram a representar mais de 30% do total. Na década de noventa, assiste-se também à estabilização das transferências da União Europeia e ao recurso sistemático ao endividamento. Em 1996, o peso extraordinário da rubrica «outros» deve-se ao encaixe da privatização do BCA. O peso do Orçamento do Estado altera-se significativamente a partir de 1998, com a publicação da LFRA. Mário Fortuna
Bibl. Barbosa, A. P., Gaspar, V., Cunha, J. C. e Sarmento, L.M. (1995), As Relações Financeiras com as Regiões Autónomas. Lisboa, Ministério das Finanças. Ferreira, E. P. (1996), Análise inserida no Parecer à Conta da Região, do Exercício de 1993, emitido pela Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas. Ponta Delgada. Fortuna, M. (2002), «O Financiamento Regional em Portugal: O Caso das Regiões Autónomas». In Colectividades Territoriais: Desafios e Perspectivas. Coimbra. Colecções APDR Associação Portuguesa de Desenvolvimento Regional. Fortuna, M. e Couto J. (1997), Desenvolvimento, Autonomia e Equilíbrio das Finanças Públicas: O Problema dos Açores na Nova Era Autonómica. Ponta Delgada. Universidade dos Açores. Fortuna, Mário e Couto, J. P. (1994), Estudo Comparativo da Despesa Pública no Orçamento do Estado, no Orçamento da R.A.A. e no Orçamento da R.A.M. Ponta Delgada, Universidade dos Açores. Franco, A. S. (1995a). «Políticas Económicas e Financeiras: O quadro estrutural e institucional». In Actas do Congresso Comemorativo do I Centenário da Autonomia dos Açores. Ponta Delgada, Jornal de Cultura, 4: 11-42. Id. (1995b), Como Assegurar a Transparência e a Justiça Distributiva nas Relações Financeiras do Estado com as Regiões Autónomas?. Colóquio organizado pela Universidade Católica Portuguesa sobre «A Problemática Constitucional das Regiões Autónomas». Lisboa. Furtado, G. (2000), «Os Défices Estruturais». In Actas do Seminário As Relações Financeiras Entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores. Ponta Delgada. Universidade dos Açores (no prelo). Medeiros, R., Silva, J. P. da (1997), Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores Anotado. Lisboa, PRINCIPIA, Edições Universitárias e Científicas. Santos, R. G. (2000), «Relações Financeiras entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores». In Actas do Seminário As Relações Financeiras Entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores. Ponta Delgada. Universidade dos Açores (no prelo).
Quadro 1 - Estrutura da Receita do ORAA %
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Receitas |
O.E. |
Acordos |
U.E. |
Empréstimos |
Outros |
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Fiscais |
|
Militares |
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|
|
|
1980 |
40 |
34 |
22 |
0 |
0 |
4 |
|
1983 |
36 |
28 |
31 |
0 |
0 |
5 |
|
1986 |
45 |
21 |
22 |
6 |
0 |
6 |
|
1987 |
51 |
22 |
17 |
8 |
0 |
2 |
|
1988 |
47 |
16 |
13 |
4 |
18 |
2 |
|
1992 |
55 |
15 |
3 |
12 |
12 |
3 |
|
1993 |
51 |
15 |
0 |
10 |
23 |
2 |
|
1994 |
54 |
13 |
0 |
14 |
16 |
2 |
|
1995 |
53 |
15 |
0 |
13 |
17 |
2 |
|
1996 |
50 |
15 |
0 |
11 
|