Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores

história Um dos dois diplomas previstos na Constituição portuguesa (actuais arts. 226.º e 227.º, n.º 1) para definir os poderes das regiões autónomas portuguesas. Inicialmente legislado como provisório por simples decreto-lei (318-B/76, de 30 de Abril, alterado pelo decreto-lei 427-D/76, de 1 de Junho), como aliás se previa no n.º 2 do art.º 302.º do texto constitucional de 1976, só em 1980 foi o Estatuto Político-Administrativo dos Açores (EPARAA) substituído pelo diploma impropriamente dito definitivo (lei 39/80, de 5 de Agosto). Segundo a Constituição de 1976, os estatutos das Regiões Autónomas ocupam uma categoria única na hierarquia das leis portuguesas porquanto, não sendo constitucionais, todavia foram dotados de um valor reforçado face a todas as restantes leis em consequência do seu especial processo de aprovação (iniciativa privativa das assembleias legislativas regionais, votação na Assembleia da República, nova intervenção, já só meramente consultiva, das assembleias legislativas regionais em caso de alterações, tudo conforme o citado artigo 226.º). Esta situação de privilégio acha-se hoje esbatida pela ulterior criação, em revisões constitucionais ocorridas a partir de 1982, de outras leis com valor reforçado em consequência de processos legislativos específicos, ainda que diferentes daqueles dos estatutos insulares (caso das leis orgânicas e das previstas no n.º 6 do artigo 68.º da Constituição). Sucessivamente revisto pelas leis 9/87, de 26 de Março, e 61/98, de 27 de Agosto, o EPARAA é presentemente completado pela lei de finanças das Regiões Autónomas (lei 13/98, de 24 de Fevereiro, alterada pela lei orgânica 1/2002, de 29 de Junho). Na génese do EPARAA existe um projecto elaborado pela Junta Administrativa e de Desenvolvimento Regional dos Açores – mais conhecida por Junta Regional dos Açores – em cumprimento do que lhe fora cometido pelo decreto-lei 458-B/75, de 22 de Agosto. O projecto foi preparado por uma comissão constituída por Álvaro Monjardino, Américo Viveiros, Arlindo Trigueiros, Fernando Faria Ribeiro, João Miranda, João Mota Amaral, José Melo Alves e Roberto Amaral, para o efeito mandatada por aquela Junta. Apresentado pela Junta Regional ao Governo, este sujeitou-o ainda à crítica de outra comissão (constituída por Manuel Sousa Meneses, Vitorino Nemésio, Carlos de Bettencourt, Álvaro Monjardino, Carlos Mota Pinto, Miguel Galvão Teles, João Salgueiro, Henrique Granadeiro e Rui Sá Vaz) a qual se limitou a melhorar o texto com alguns retoques formais. Os trabalhos preparatórios daquele projecto haviam sido forçosamente muito breves mas não deixaram de se apoiar nas diversas tentativas para estabelecer no arquipélago um sistema autonómico e ainda em elementos de direito comparado contemporâneo, com especial relevância para o Estatuto da Sicília. Efectivamente desenvolvidos entre Outubro de 1975 e Janeiro de 1976, em paralelo com os trabalhos em curso da Assembleia Constituinte, esses trabalhos preparatórios e o ambiente local que os rodeou vieram a influenciar bastante o próprio enquadramento constitucional quanto ao então novíssimo regime político-administrativo das Regiões Autónomas – apenas votado em Março desse ano – dado o ambiente de pressões políticas que então se vivia. Como se previa no decreto-lei 458-B/75, o projecto da Junta Regional serviu de base para um estatuto provisório dos Açores decretado pelo Governo. E serviu ainda de modelo ao próprio projecto para o mesmo fim apresentado pela Junta Regional da Madeira, sendo de assinalar que o estatuto provisório desta Região Autónoma veio a ter uma vigência muito mais prolongada pois apenas em 1991 se aprovou o Estatuto dito definitivo (lei 13/91, de 5 de Junho, revista pela lei 130/99, de 21 de Agosto e pela lei 12/2000, de 21 de Junho).

conteúdo O EPARAA estrutura-se em seis títulos. O título I trata dos princípios gerais, que incluem uma definição territorial alargada a espaços marítimos, a regra da chamada repartição horizontal dos departamentos do Executivo pelas três cidades históricas do arquipélago, a indicação dos dois órgãos de governo próprio – um legislativo e um executivo – os símbolos e a representação regionais, uma longa lista (31 alíneas) de matérias de interesse específico e ainda a previsão de um sistema judiciário e de um sistema fiscal adequados à realidade insular e às necessidades do seu desenvolvimento. O título II trata dos órgãos regionais e divide-se em dois capítulos, um sobre o órgão legislativo – a Assembleia Legislativa Regional – outro sobre o órgão executivo – o Governo Regional – definindo-lhes a composição, a competência e as regras de funcionamento, além de estabelecer o estatuto dos respectivos membros. A Assembleia dispõe de poderes legislativos que, apesar dos limites constitucionais (incidirem sobre matérias de interesse específico regional não reservadas à competência própria dos órgãos de soberania e ainda respeitarem os princípios fundamentais das leis gerais da República) já permitiram desbloquear situações que urgiam por medidas normativas como foi o caso de toda a estruturação administrativa, do estabelecimento de incentivos à economia nos primeiros tempos e ainda o estabelecimento de regras para relações locativas. O Governo goza de poderes administrativos com grande amplitude, cobrindo todos os sectores-chave da vida económica e social da Região com a decorrente capacidade de intervenção governativa. Este sistema estatutário define e caracteriza um regime parlamentar puro, com um executivo dependente da confiança política do parlamento, sendo ainda de assinalar a previsão de um (novo) mecanismo de dissolução automática do Governo Regional em casos nos quais este tenha, por duas vezes, sido posto em xeque pelo parlamento em uma de três situações específicas (rejeição do seu programa, não aprovação de uma moção de confiança e aprovação de uma moção de censura por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções). O título III, sobre a representação do Estado na Região, trata em dois capítulos do Ministro da República e, segundo uma sistematização realmente imperfeita, da cobrança de créditos da Região pelo processo das execuções fiscais. O Título IV consigna disposições especiais sobre as relações entre os órgãos de soberania e os órgãos regionais, estabelecendo regras imperativas quanto à audição regional em questões legislativas, administrativas e de direito internacional, bem como sobre formas de colaboração permanente em matérias de interesse comum ao Estado e à Região, que se indicam. O Título V trata da administração regional em três capítulos (representatividade de cada ilha, serviços regionais e funcionalismo). O Título VI é sobre o regime económico e financeiro e desdobra-se em dois capítulos, um sobre princípios gerais e outro sobre bens da Região. O EPARAA (que em 2003 já vai na sua 3.ª revisão) comportava desde o seu início algumas inovações e soluções imaginativas quanto à organização do poder regional, como era o caso de uma ampla definição territorial com reflexos em poderes regionais de intervenção externa ou o da repartição horizontal do Executivo. Outras inovações só a partir do Estatuto definitivo de 1980 vieram a ganhar força normativa. Entre estas, a definição dos custos da insularidade com garantia do respectivo suporte nacional, a admissão de poderes tributários próprios e a da natureza e âmbito da participação em acordos internacionais, bem como a definição dos bens de domínio público e privado da Região, nomeadamente por sucessão do Estado. A doutrina tem construído um conceito de reserva (constitucional) de estatuto, no sentido de que algumas matérias só ali podem ser normativamente tratadas. Por outro lado e em certas áreas vem revelando tendências restritivas na medida em que se mostra contrária a delegações de poderes legislativos em órgãos regionais e, sobretudo, em que nega ou minimiza a dignidade estatutária a preceitos do Estatuto como os relativos a matérias eleitorais, definição territorial e regras sobre aquisição de domínio.

efeitos O EPARAA desempenhou um papel absolutamente pioneiro na ordem jurídica portuguesa. A sua natureza de lei quase constitucional ou para-constitucional – cujo âmbito objectivo, acentue-se, não se acha definido expressamente na Constituição – permitiu-lhe o desenvolvimento de regras que, pese embora a alguns constitucionalistas, vão para além do que cabe a uma mera lei organizatória e do próprio conceito de Região Autónoma como ente meramente territorial, pois a referência ao povo açoriano e o previsto desenvolvimento dos direitos regionais leva, evidentemente, a muito mais do que isso. A especial força normativa deste Estatuto relativamente às outras leis de valor reforçado, às leis ordinárias, aos órgãos de soberania e aos órgãos regionais contribuiu para conferir à Região Autónoma dos Açores um relevo político muito superior ao que supostamente lhe caberia na proporção do seu peso demográfico, da sua relevância económica ou da sua dimensão territorial. Álvaro Monjardino

Bibl. Miranda, J. (1990), Funções, órgãos e actos do Estado, lições policopiadas, Lisboa, 1986: 301 e segs. Canotilho, J. J. G. (1993), Direito Constitucional. Coimbra, Almedina: 859. Canotilho, J. J. G. e Moreira, V. (1993) Constituição da República Portuguesa Anotada. 3.ª ed., Coimbra Editora: 845-878. Medeiros, R. e Silva, J. P. (1997), Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores Anotado, Lisboa, Principia: 11-27.