descentralização
Sistema da administração pública que permite a atribuição de interesses locais e da respectiva prossecução a pessoas colectivas territoriais cujos órgãos podem actuar livremente no desempenho das suas competências (autonomia) apenas sujeitos à fiscalização dos seus actos pelos tribunais. É um fenómeno que, com diferentes intensidades, tem acompanhado a história dos Açores e da Madeira desde os primórdios do seu povoamento. O sistema das donatarias e suas capitanias, instituído logo no século XV para assegurar o povoamento dos dois arquipélagos, teve de corresponder por força das circunstâncias a um elevado grau de descentralização, em muito anterior à teoria e à prática da divisão dos poderes. A autonomia dos donatários e dos seus capitães excedia amplamente as faculdades que hoje se chamam de administração e, a este último nível, eram mesmo bastante mais abrangentes, até porque incluíam as actividades de defesa armada. A função judicial era também quase absoluta e as fiscais, significativas. Ainda hoje se discute a natureza das donatarias e das capitanias, mas não é fácil dissociá-las por completo do fenómeno feudal, sendo de assinalar que, neste perspectiva, elas parecem representar mesmo a modalidade máxima que o Feudalismo teria atingido em Portugal. Incorporadas as donatarias na coroa, no século XVI, com o rei D. Manuel (filho e sucessor do infante D. Fernando, que por seu turno as herdara do infante D. Henrique, o primeiro donatário) as capitanias vinham já sendo cerceadas em seus poderes, quer pela criação de outros sistemas autonómicos locais basicamente os municípios quer pela intervenção de agentes da Coroa. Estes funcionários corregedores e provedores da Fazenda começaram também a estar presentes logo na 1.ª metade do século XVI. A prática de um governo-geral, já esboçada pela corregedoria alargada que o rei D. Sebastião havia instituído, só foi verdadeiramente instaurada no tempo da dominação espanhola. Administração militar, o governo-geral abrangia inúmeros ramos civis, a ponto de nomear os oficiais das câmaras. Restaurada a Coroa portuguesa, a tendência para manter um governador-geral viu-se contrariada pelas oligarquias locais que já em 1646 conseguiam uma relevante sentença real a favor das suas pretensões e mais tarde, em 1654, o compromisso de nunca mais haver nas ilhas um vice-rei ou governador. Assim reforçada, a situação das capitanias manteve-se por mais de um século, mas com gradual enfraquecimento, até ao reinado de D. José. As *capitanias-gerais, criadas em 1766, corresponderam à definitiva extinção do regime dos donatários e seus capitães e a uma intensa governamentalização centralizada dos dois arquipélagos, pois o governador e capitão-general concentrava diversos poderes, militares e civis, novamente atingindo a instituição municipal. Este hiato na primitiva descentralização insular suscitou resistências perante o evidente protagonismo de capitães-generais que procuravam corrigir abusos e fomentar a economia, desde as produções até às vias de comunicação. Mas tudo isto correspondia à última época do absolutismo real europeu e do chamado despotismo esclarecido que o caracterizou. Os últimos anos das capitanias-gerais reflectiram o caos político nacional, com o rei no Brasil e a cadeia de comando abalada, correndo ademais em paralelo com a febre independentista que ganhara as Américas e, nas ilhas portuguesas, trazia ideias perturbadoras que precederam e acompanharam os movimentos liberais. O sistema de governo das capitanias-gerais não era descentralizado, antes correspondia ao que hoje se chamaria uma desconcentração de poderes do Estado nas mãos de um representante localizado em cada um dos arquipélagos. A revolução liberal que subverteu o antigo regime trouxe, em termos administrativos, as profundas reformas de Mouzinho da Silveira (1832) e as variadíssimas que depois delas vieram. Todas elas foram porém reformas niveladoras e geralmente pouco abertas à descentralização. Ademais, as sucessivas leis administrativas do Constitucionalismo, mais à esquerda ou mais à direita, trataram sempre os Açores e a Madeira como se fossem territórios do Continente, onde a única descentralização, quando existia, não ia além do nível municipal, talvez com a única excepção do Código de 1878. Na última metade de Oitocentos, com uma economia produtiva entretanto muito abalada e as escalas marítimas em crise, o mal-estar público nas ilhas atingiu as classes dominantes e manifestou-se mesmo numa aberta atracção por potências marítimas estrangeiras nos Açores pelos Estados Unidos, na Madeira pela Inglaterra, que ocupara militarmente a ilha durante a guerra peninsular. Destes sentimentos saíram ideias e escritos preconizando formas de administração descentralizada, mas falando mesmo de emancipação, de independência e de autonomia, tudo ainda muito confundido. Uma medida legislativa que prejudicava as fábricas de álcool dos Açores fez detonar a 1.ª campanha autonomista desenvolvida neste arquipélago na década de 1890. O decreto de 2.3.1895 veio alinhar moderadamente por um esquema descentralizador proposto a partir da ilha de S. Miguel, este já distanciado do projecto inicial de Aristides da Mota, que havia avançado em 1892 no sentido de uma descentralização também política, mas não tivera seguimento nas Cortes. Saído de um governo de ditadura presidido por Ernesto Rodolfo Hintze Ribeiro, micaelense de nascimento, o decreto de 2.3.1895 facultava um sistema de administração descentralizada aos distritos açorianos que o pretendessem, conferindo-lhes certos poderes e assegurando-lhes correlativamente determinadas fontes de financiamento. Ponta Delgada aderiu no mesmo ano, Angra em 1898. A Horta todavia manteve-se alheia a esta reforma. Por ocasião da visita régia aos dois arquipélagos publicou-se a carta-de-lei de 12 de Junho de 1901, o primeiro diploma com sanção parlamentar sobre o regime autonómico insular, que também só então se declarou aplicável à Madeira. A República manteve, basicamente, o mesmo esquema (lei n.º 88, de 7.8.1913). Mas, como já sucedera com os donatários e as capitanias-gerais, a desordem política portuguesa foi degradando tudo e, a partir do fim da 1.ª Guerra Mundial, a sedução norte-americana voltava a fazer-se sentir nos Açores mesmo como destino político e não meramente como de emigração. Este separatismo, falhado por desentendimentos internos e alheamento internacional, desembocaria, ainda nos anos 20, na segunda vaga autonomista que acompanhou o fim da 2.ª República e encarou com satisfação e esperança a revolução do 28 de Maio de 1926. Ainda sob os governos da ditadura, conseguiu-se com o decreto 15.035, de 16.2.1828, algum desafogo ao poder efectivo das Juntas Gerais. Mas logo que António de Oliveira Salazar chegou ao ministério das Finanças, a descentralização que subsistia nas ilhas viu-se de novo cerceada de meios, o que se acentuou com o sistema constitucional do Estado Novo. Aristides da Mota, o autonomista de 1892, apercebeu-se do centralismo que o projecto da nova Constituição revelava, e o seu expresso descontentamento está na origem de graves perturbações na ordem pública ocorridas em Ponta Delgada no fim de Fevereiro de 1933. A Constituição aprovada no mesmo ano previa uma lei especial para a divisão do território nos arquipélagos dos Açores e da Madeira e para a respectiva organização administrativa, que veio a estruturar-se desde 1940 com o *Estatuto dos Distritos Autónomos das Ilhas Adjacentes. Dada, porém, a natureza autoritária do novo regime, a descentralização permitida pelo sistema era fortemente condicionada, sujeita a uma rigorosa disciplina financeira e vigiada de perto pelos governadores dos distritos, directamente ligados ao ministério do Interior. Assim, só no princípio da década de 70, com o governo de Marcelo Caetano, pareceu desenhar-se uma evolução no sentido de um sistema administrativo menos rígido quanto à descentralização, ainda que subordinado às novas ideias do planeamento regional, que nem eram propriamente descentralizadoras, mas antes e sobretudo participativas. A experiência não chegou todavia a ter verdadeiro início pela queda do regime entretanto acontecida. Os ímpetos anti-centralistas, soltos logo na esteira da revolução de 25 de Abril de 1974, encontraram claros argumentos no movimento político triunfante que se propunha descolonizar, desenvolver e democratizar. Razões adicionais para a sua militância foram dadas por uma forte reacção à hegemonia comunista ao nível do poder central, que os autonomistas e desenvolvimentistas da época combatiam, aliás de acordo com a prevenção popular e o conservantismo de boa parte dos seus mentores. Sobretudo por isso, mas também por aparecer de envolta com manifestações declaradamente separatistas (logo se falou em «auto-determinação do povo açoriano» e surgiram movimentos emancipalistas nos Açores e na Madeira) foram precisamente os comunistas quem mais hostilizou, à partida, as ideias e as propostas do que viria a ser a nova autonomia insular. Não obstante, foi ainda no tempo dessa hegemonia comunista que se criou (pelo decreto-lei 458-B/75, de 22.8) a Junta Administrativa e de Desenvolvimento Regional dos Açores, à qual se deve o projecto de Estatuto Autonómico, que inspirou o da Madeira e influiu enormemente no texto constitucional. Efectivamente, a Constituição de 2.4.1976 consagrou princípios novos e fundamentais sobre a descentralização dos dois arquipélagos. Garantiu mesmo uma autonomia política (com órgão legislativo próprio) e, no campo administrativo, amplos poderes ao nível do Executivo, tudo isto respaldado num apoio financeiro garantido pelo próprio Estado. Com esta garantia criava-se, pela primeira vez na História portuguesa, um compromisso nacional para com o desenvolvimento das ilhas atlânticas, no respeito a um tempo das suas especificidades próprias e da vontade dos seus habitantes. Assumindo a filosofia política das democracias ocidentais, a autonomia regional dos Açores e da Madeira, assim recebida na Constituição e desenvolvida nos respectivos estatutos, assentava, por um lado, na representatividade popular, expressa através do sufrágio periódico; e, por outro, na solidariedade nacional, garantia de que as liberdade outorgadas não seriam comprometidas pela anemia financeira, pelo isolamento técnico e pelas mediocridades locais. Com este novo regime, efectivamente descentralizador como nunca, têm os Açores e a Madeira vivido desde 1976. A ele e ao seu suporte financeiro nacional ultimamente acrescido de substanciais ajudas provindas da União Europeia ficaram a dever os dois arquipélagos atlânticos um surto de progresso e de bem-estar sem paralelo na sua história. Inevitáveis ajustamentos financeiros e mesmo institucionais havidos com as revisões constitucionais e estatutárias, não puseram em causa o sistema descentralizador em que se traduz a presente autonomia insular. Simplesmente o têm vindo a enquadrar com maior rigor na orgânica do Estado português que, nos primeiros anos, andou desarticulada e frouxa: o que permitiu aos órgãos autonómicos algumas ousadias que ultimamente tem vindo, gradualmente, a corrigir-se. Álvaro Monjardino (Set.2002)
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