concelho
1 Os concelhos (ou municípios) constituem um elemento fundamental do modelo administrativo português. Segundo o historiador inglês Charles Ralph Boxer, terão sido um dos pilares gémeos o outro seriam as Misericórdias da sociedade colonial portuguesa (Boxer, 1981: 263). Nos Açores, os primeiros concelhos datam da segunda metade do século XV, quando os núcleos primitivos de povoadores começaram a atingir um patamar de desenvolvimento demográfico e socioeconómico que reclamava já uma organização administrativa mais adequada às novas condições. Desconhece-se a exacta cronologia das primeiras elevações dos lugares a vilas, bem como os respectivos diplomas fundadores: Vila do Porto, em Santa Maria; Vila Franca do Campo, em S. Miguel; Praia e Angra, na Terceira; Horta, no Faial. A partir de finais do século XV, com uma ou outra dúvida pontual, devido à ausência de documentação, as datas da criação de novos concelhos são conhecidas, num arco temporal que abrange os séculos XV a XIX, datando os últimos concelhos açorianos do período liberal, época que assistiu igualmente à reorganização do mapa concelhio insular, com a extinção de antigas sedes do poder local e respectiva integração em concelhos vizinhos. Citem-se os exemplos de Água de Pau, em S. Miguel, integrado na Lagoa; S. Sebastião, na Terceira, anexado a Angra do Heroísmo; Topo, em S. Jorge, hoje parte do concelho da Calheta; e Praia, na Graciosa, integrado no de Santa Cruz. A base territorial dos concelhos insulares era muito díspar: em certos casos (Santa Maria, Faial), o termo concelhio correspondia à totalidade da ilha; noutros, as ilhas apresentavam-se divididas em unidades concelhias, de diferentes dimensões, constituindo S. Miguel o caso mais paradigmático desta situação. Apesar dessas diferenças, os concelhos estavam todos no mesmo nível jurisdicional, embora na Terceira e em S. Miguel a proeminência de Angra (cidade em 1534) e de Ponta Delgada (cidade em 1546) fosse tacitamente reconhecida. No contexto do ordenamento jurídico da época, a doutrina e o direito reconheciam aos concelhos uma autonomia e jurisdição próprias, objectivada na possibilidade de produzir legislação de âmbito local (posturas). As competências municipais eram extremamente amplas. A jurisdição concelhia recobria campos tão distintos como, entre outros, o controlo e armazenamento da produção dos hinterlands rurais e o controlo da exportação de produtos para fora do território concelhio, o tabelamento dos preços dos produtos, a fiscalização dos pesos e medidas, a organização da cobrança de impostos e sua arrecadação, a defesa das populações ou a assistência aos expostos. À frente de cada concelho, encontrava-se um pequeno grupo de oficiais, responsáveis pelo governo local, cujo número variava, de acordo com a importância e a dimensão concelhias. Estes oficiais (juízes ordinários, vereadores, procurador do concelho) eram eleitos trienalmente, em eleições presididas pelo corregedor, pelo capitão ou pelo ouvidor deste último. O exercício destes ofícios era anual e, para se conhecer o nome dos que serviriam durante um dado ano, procedia-se à abertura dos pelouros (bolas de cera, contendo papéis com os nomes dos eleitos) no dia 1 de Janeiro ou no dia 24 de Junho (Vila do Porto, Vila Franca do Campo). Além destes oficiais, também conhecidos como oficiais do pelouro, deverão ser mencionados o escrivão da câmara, em princípio de nomeação vitalícia, a cargo do capitão da ilha. Os oficiais locais constituíam a gente nobre da governança, ligada por laços de parentesco, que podiam ultrapassar as fronteiras dos concelhos e até das ilhas. Concentravam em si status, honra e poder, monopolizando os ofícios camarários, o comando das companhias de ordenanças e os lugares cimeiros das Misericórdias onde estas existiam , e exerciam um verdadeiro controlo sobre as populações. No entanto, não se deverá pensar que a gente da governança constituía um grupo social: numa mesma ilha, existiam acentuadas diferenças de estatuto e de riqueza de concelho para concelho (por exemplo, S. Miguel ou S. Jorge) e, dentro de cada uma das governanças locais, as assimetrias faziam-se igualmente sentir. Dependentes dos oficiais citados, estavam vários outros, de importância secundária, a quem competia zelar pela execução quotidiana das ordens superiores e vigiar o estado do alfoz concelhio. Por fim, registe-se que, em alguns concelhos, os artesãos ou mesteres estavam igualmente representados nos senados concelhios, por dois ou quatro procuradores, cuja importância iria decair a partir de meados do século XVII. O quadro do oficialato local que descrito conheceu uma primeira mudança de relevo em 1554, ano da nomeação do primeiro juiz de fora de Ponta Delgada. Até às reformas pombalinas de 1766, a cidade micaelense seria o único concelho açoriano a ter como juiz um magistrado letrado e de carreira, de nomeação régia. Nessa data, no quadro institucional da então criada capitania geral, o decreto de 2 de Agosto nomeou juízes de fora para todas as ilhas, excepto o Corvo, numa tentativa de introduzir nos universos concelhios o direito e a lei geral, subtraindo a justiça à força do costume e à influência dos poderosos locais. Nessa mesma data, as eleições municipais de Ponta Delgada e das vilas mais importantes do arquipélago passaram a obedecer a um novo sistema, com a exigência de ratificação pelo Desembargo do Paço dos elencos eleitos trienalmente e a imposição do modelo das pautas régias, tal como acontecia em Angra, desde 1625. Não obstante o intento destas reformas, que não surtiram o efeito desejado, a coroa tinha necessidade da colaboração dos poderosos grupos locais. Em matérias tão essenciais para a monarquia como a organização da defesa e a cobrança de impostos, devido a factores como a distância do centro político e a insuficiência da rede burocrática ao serviço da coroa, as oligarquias que dominavam os diversos concelhos souberam afirmar-se como intermediários entre o poder central e as comunidades, cimentando a sua posição. Depois da revolução de 1820, os liberais quiseram modificar esta situação e, no quadro das relações centro/periferia, assistiu-se no século XIX a um gradual esvaziamento das autonomias locais, face a uma progressiva centralização do poder, ao mesmo tempo que diminuiu o número de concelhos. Esta tendência, porém, não se afirmou linearmente, pois as diferentes reformas e códigos administrativos oscilaram entre a centralização (decreto de 16 de Maio de 1832, de Mouzinho da Silveira, e código de 18 de Março de 1842) e a descentralização (lei de 29 de Novembro e código administrativo aprovado pelo decreto de 31 de Dezembro de 1836, saídos da Revolução de Setembro, e código de 1878), apesar do triunfo final da tendência estatizante. Nos Açores, tal como no reino, convirá não esquecer a força que as velhas estruturas sociais continuavam a ter ao nível das comunidades. A construção da ordem liberal, que almejava impor as virtualidades do maior número, com a generalização da cidadania através da democratização da participação política e o alargamento do sufrágio não se concretizou sem uma negociação com as antigas elites. Assim, as oligarquias urbanas do Antigo Regime ou, pelo menos, alguns indivíduos e famílias que mantinham a sua influência no quadro do universo local, viram a sua posição consolidar-se sob o novo regime, que concedeu títulos nobiliárquicos (barão, visconde, conde) aos chefes das casas mais prestigiadas das ilhas açorianas. As deficiências e fragilidades do Estado liberal, herdadas da estrutura política tradicional, permitiram aos notáveis locais continuarem a afirmar-se como mediadores entre o centro e as periferias, através de relações patrono/cliente que prolongavam, de certa forma, as dependências do passado. No plano administrativo, o Liberalismo introduziu algumas transformações no quadro regional. Assim, o arquipélago foi inicialmente dividido em três comarcas, pelo decreto de 2 de Fevereiro de 1822. Em 1828, a Junta Provisória liberal, instalada na Terceira, declarou que Angra era a capital da província dos Açores e a reforma de 16 de Março de 1832, que dividiu o país em províncias governadas por um prefeito, confirmou a capitalidade da cidade terceirense. Face aos protestos dos concelhos micaelenses, os Açores foram divididos em duas províncias, a Oriental e a Ocidental, pelo decreto de 28 de Junho de 1833. Esta reorganização não agradou à câmara da Horta, cidade desde esse ano, que reclamou a constituição de uma terceira província, cuja sede ficaria na novel cidade. Esta exigência, que revela a forte persistência das tendências municipalistas, foi reconhecida pelo diploma de 28 de Março de 1836, que dividiu o arquipélago dos Açores em três distritos, acompanhando a legislação relativa ao reino, organizado em distritos, concelhos e freguesias pela lei de 25 de Abril de 1835 (João, 1991: 225-227). Deste modo, pode-se constatar que, apesar das tendências centralizadoras que acabariam por se impor, mantinha-se actuante a resistência das elites concelhias à possível perda de influência. No que à estrutura organizacional dos concelhos diz respeito, note-se que as reformas administrativas da década de 1830, mormente as de 1832 e de 1836, criaram novos cargos, sendo de destacar a introdução da figura do administrador do concelho, em 1832. De nomeação régia, o administrador do concelho tinha competências muito amplas, passíveis de gerarem abusos de poder e conflitos com as câmaras (Ávila 1874: 181-189). Apesar dos avanços do projecto centralizador liberal, a herança das tradições de autonomia localista voltará a ser reclamada nos Açores em finais de Oitocentos. No contexto da luta autonómica, quer na Proposta de Lei apresentada ao Parlamento pelos deputados de S. Miguel, em Julho de 1893, quer no Relatório e propostas da Subcomissão Autonómica do Distrito de Ponta Delgada, de Maio do ano seguinte e da autoria de Aristides Moreira da Motta, Mont'Alverne de Sequeira e Caetano de Andrade Albuquerque, pode-se encontrar como fundamento de toda a argumentação em prol da descentralização a doutrina municipalista. Os deputados micaelenses e os elementos da Subcomissão Autonómica que, aliás, incorporaram no seu relatório parte do conteúdo do que antecedia a Proposta de Lei de 1893 defenderam a autonomia administrativa através do exemplo municipal, embora, entre a escala microscópica do concelho e a macroscópica do governo central, as Juntas Gerais, ultrapassando e coordenando a administração municipal, fossem a solução indicada para eliminar os problemas sentidos pelos açorianos. Já a proposta de reforma administrativa de Angra do Heroísmo ia mais longe. Se a questão municipal não esteve afastada da discussão autonómica, fornecendo mesmo argumentos a favor da descentralização administrativa (Rodrigues 1995: 120-122), o Decreto de 2 de Março de 1895, que institucionalizou o regime autonómico para os Açores, apesar de consagrar a descentralização pretendida, não atribuiu às câmaras a importância ou a alçada que se poderia esperar. No essencial, o Decreto de 2 de Março de 1895 confirmou para os Açores a tendência geral no que respeitava ao esvaziamento do poder municipal por parte do governo central. Em termos do impacto da criação das Juntas Gerais relativamente ao papel dos municípios na vida política insular, constatamos a gradual subordinação do poder concelhio face ao poder central. Nos Açores, as Juntas Gerais afirmaram-se como a instância coordenadora superior à municipal, tal como no continente sucedeu, no século XX, com as Juntas de Província, e durante a vigência do Estado Novo a vitalidade municipalista parece ter estado adormecida, secundarizada que estava face às instâncias superiores. Vários indicadores confirmam, para a primeira metade do século XX, que as cidades e vilas sedes de concelho não se constituíram em pólos de fomento económico e os índices de urbanismo decresceram mesmo na década de 1930 (Enes 1994: 32-37). Depois do 25 de Abril de 1974 e, sobretudo, da institucionalização do regime autonómico democrático, o poder concelhio recuperou um dinamismo há muito perdido. Em 1981, Ribeira Grande, em S. Miguel, e Praia da Vitória, na Terceira, foram elevadas à categoria de cidade; constituíram-se associações de municípios; e as eleições autárquicas têm índices de participação superiores a outros actos eleitorais. Embora nos Açores, devido à especificidade insular, o traço mais vincado de territorialidade seja a ilha, que se sobrepõe à realidade concelho no que constitui uma diferença significativa a quem procura comparar continente e ilhas , importa reconhecer que algumas ilhas são um concelho e que são estes quem mais perto está das populações. José Damião Rodrigues (Fev.2001)
2, s. No Corvo, o terreno comunal, o m. q. *baldio. João Saramago e José Bettencourt (2002)
Bibl. Almeida, P. T. (1991), Eleições e Caciquismo no Portugal Oitocentista (1868-1890). Lisboa, Difel. Ávila, J. T. L. (1874), Estudos de Administração. Lisboa, Typ. Universal. Boxer, C. R. (1981), O Império Colonial Português (1415-1825). 2ª ed., Lisboa, Ed. 70. Enes, C. (1994), A Economia Açoriana Entre as Duas Guerras Mundiais. Lisboa, Ed. Salamandra. João, M. I. (1991), Os Açores no Século XIX. Economia, Sociedade e Movimentos Autonomistas. Lisboa, Ed. Cosmos. Meneses, A. F. (1993), Os Açores nas encruzilhadas de Setecentos (1740-1770), vol. I: Poderes e Instituições. Ponta Delgada, Universidade dos Açores.
Oliveira, C. (ed.) (1996), História dos Municípios e do Poder Local [dos finais da Idade Média à União Europeia]. Lisboa, Círculo de Leitores. Rodrigues, J. D. (1994), Poder Municipal e Oligarquias Urbanas: Ponta Delgada no Século XVII. Ponta Delgada, Instituto Cultural de Ponta Delgada. Id. (1995), O poder municipal do Antigo Regime ao Liberalismo: da autonomia jurisdicional às Juntas Gerais. In Actas do Congresso 1º Centenário da Autonomia dos Açores, Ponta Delgada, Jornal de Cultura, 1: 103-126.
Concelhos açorianos por ilhas; a cruz assinala as respectivas sedes.
|
ILHAS/CONCELHOS |
1600 |
1800 |
2000 |
|
|
|
| |
|
Vila do Porto |
x |
x |
x |
|
|
|
| |
|
Ponta Delgada |
x |
x |
x |
|
Ribeira Grande |
x |
x |
x |
|
Vila Franca do Campo |
x |
x |
x |
|
Lagoa |
x |
x |
x |
|
Água de Pau |
x |
x |
|
|
Nordeste |
x |
x |
x |
|
Povoação |
|
|
x |
|
|
|
| |
|
Angra do Heroísmo |
x |
x |
x |
|
Praia da Vitória |
x |
x |
x |
|
S. Sebastião |
x |
x |
|
|
|
|
| |
|
Santa Cruz |
x |
x |
x |
|
Praia |
x |
x |
|
|
|
|
| |
|
Velas |
x |
x |
x |
|
Calheta |
|
